Monday, July 4, 2016

สถาบันอุดมศึกษาไทย กับการกระจายอำนาจการศึกษา

สถาบันอุดมศึกษาไทย กับการกระจายอำนาจการศึกษา

ประกอบ คุปรัตน์
Pracob Cooparat
E-mail: pracob.cooparat@gmail.com

Keywords: การเมือง, politics, การปกครอง, governance, การกระจายอำนาจ, decentralization, การอุดมศึกษา, higher education, tertiary education, มหาวิทยาลัย, สำนักงานคณะกรรมการอุดมศึกษา


ภาพ หนึ่งในอาคารเรียนใหม่ของมหาวิทยาลัยราชภัฏสุรินทร์ ประเทศไทยมีมหาวิทยาลัยในกลุ่มราชภัฏกว่า 40 แห่ง บางแห่งมีหลายวิทยาเขต

เรื่องยืดเยื้อในการแต่งตั้งอธิการบดีของมหาวิทยาลัยราชภัฏสุรินทร์ ที่ในที่สุดศาลตัดสินจำเลย คืออดีตผู้บริหารสำนักงานคณะกรรมการแห่งประเทศไทยมีความผิด ติดคุก และต้องจ่ายค่าปรับ ลองอำนจากข้อความเหล่านี้ครับ


สะเทือนทั้งแผ่นดิน

เปิดคำพิพากษาคดีหมายเลขดำที่ 2812/2558 คดีหมายเลขแดงที่ 2042/2559 ศาลอุทธรณ์ ความอาญา นางอัจฉรา ภาณุรัตน์ โจทก์ นายสุเมธ แย้มนุ่น จำเลยที่ 1 จำเลยมีหน้าที่ทำคำเสนอแนะให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการเสนอเพื่อทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯอธิการบดี โดยไม่มีอำนาจใช้ดุลยพินิจยับยั้ง หน่วงเหนี่ยว หรือสั่งการให้สภามหาวิทยาลัยเปลี่ยนแปลงมติแต่อย่างใด

แต่จำเลยปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ แต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนวินัยร้ายแรงโจทก์ เพื่อมิให้โจทก์มีลักษณะต้องห้ามตามข้อบังคับเดิมของมหาวิทยาลัยจำเลยทราบอยู่แล้วว่า ข้อบังคับเดิมที่กำหนดลักษณะต้องห้ามของผู้ดำรงตำแหน่งอธิการบดีขัดกับ พรบ.ข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา ไม่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 โจทก์ไม่ได้กระทำความผิดตามที่ถูกกล่าวหาและข้อกล่าวหาก็ไม่ใช่ความผิดวินัยอย่างร้ายแรง จำเลยไม่ดำเนินการสอบสวนให้เสร็จภายในกำหนด 180 วัน จำเลยมอบให้สภาฯสอบข้อเท็จจริงเป็นเบื้องต้น ปรากฏว่าไม่มีมูล จำเลยกลับตั้งกรรมการสอบสวนวินัยร้ายแรงใหม่ แต่งตั้งบุคคลภายนอกที่มีตำแหน่งต่ำกว่าโจทก์เป็นประธานกรรมการ สภามหาวิทยาลัยไม่ได้ให้ความเห็นชอบในการตั้งกรรมการ ขัดกับข้อบังคับมหาวิทยาลัย

จำเลยไม่เคยเร่งรัดการดำเนินการสอบสวนให้แล้วเสร็จและไม่เคยโต้แย้งการดำเนินการสรรหาอธิการบดีของสภามหาวิทยาลัยว่าไม่ชอบด้วยข้อบังคับแต่อย่างใด

การที่จำเลยไม่ปฏิบัติตามข้อบังคับของมหาวิทยาลัย พยายามหาเหตุต่างๆมาอ้างเพื่อไม่ต้องปฏิบัติตามและหลีกเลี่ยงที่ไม่ดำเนินการเสนอชื่อโจทก์เพื่อทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯเป็นอธิการบดีจึงมีความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 ให้จำคุก 1 ปี ปรับ 20,000 บาท รอลงโทษจำคุกไว้มีกำหนด 2 ปี

เรื่องนี้มีผลต่อวิธีการคิดเรื่องการบริหารสถาบันอุดมศึกษาของไทยอย่างไร (Governance of higher education in Thailand) ฐานคิดของคนทำงานในทบวงมหาวิทยาลัย หรืออสำนักงานคณะกรรมการอุดมศึกษา คิดอย่างหนึ่ง คือคิดว่าสถาบันอุดมศึกษา คือหน่วยงานในสังกัดของส่วนกลาง ต้องเชื่อฟังอำนาจของส่วนกลาง แต่วิถีการบริหารสถาบันอุดมศึกษาในยุคใหม่ เขามอบอำนาจให้กับแต่ละสถาบันอุดมศึกษาของรัฐให้มีคณะกรรมการสภาสถาบัน หรือจะเรียกในภาษาอังกฤษว่า Boards of governance, Boards of trustees, หรือ Board of regents คณะกรรมการเหล่านี้มีหน้าที่เป็นตัวแทนของสาธารณะหรือประชาชน เข้าไปดูแล กำกับ และตัดสินใจกิจการของสถาบันอุดมศึกษาเหล่านั้น เพื่อให้ดำเนินไปได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล อย่างมีความโปร่งใส และเพื่อประโยชน์ของมหาชนเป็นหลัก

วิธีการคิดของส่วนกลางที่ยื้ออำนาจ แสดงอำนาจเกินของเขต ย่อมเป็นผลเสีย เกิดความกระอักกระอ่วนในการบริหารงานโดยไม่จำเป็น ขยายความขัดแย้งในแต่ละสถาบัน หากฝ่ายบริหารมหาวิทยาลัยกระทำผิดกฎหมาย ส่วนกลางก็สามารถสอบสวนหาข้อเท็จจริงได้ สั่งฟ้องร้องได้ ส่วนฝ่ายบริหารของ

มหาวิทยาลัย แม้ยังมีเรื่องฟ้องร้องกัน ก็ยังบริหารงานต่อไปได้ แต่ไม่ใช่เข้าไปยื้ออำนาจกับสถาบันในท้องถิ่น มหาวิทยาลัยไม่ใช่โรงเรียนอนุบาลหรือประถมศึกษา

อีกส่วนหนึ่งที่ส่วนกลางสามารถทำได้ คือ ศึกษาเรื่องการได้มาของกรรมการสถาบันอุดมศึกษา ซึ่งผู้เขียนเองก็เห็นว่ายังเป็นปัญหาอยู่ในหลายๆสถาบัน แต่เรื่องดังกล่าวพึงกระทำโดยการดึงเอาประชาชน ส่วนท้องถิ่นเข้ามาเป็นหุ้นส่วนของสถาบัน กรรมการสถาบันที่มีฐานอำนาจจากชุมชน มีเงินและทรัพยากรสนับสนุนให้มากขึ้น ลดจำนวนกรรมการสถาบันที่เป็นตัวแทน ทั้งฝ่ายบริหาร และตัวแทนฝ่ายอาจารย์ลงไป การมีตัวแทนจากภายในมากเกินไป กลับไปสร้างรูปแบบการบริหารแบบอิงการเมือง (Political model) บั่นทอนประสิทธิภาพการบริหารโดยไม่เกิดประโยชน์

ส่วนการได้มาซึ่งอธิการบดี เป็นบทบาทและหน้าที่ของสภามหาวิทยาลัย หากมีข้อบกพร่อง นายกหรือประธานสภาฯ กรรมการสภาฯ ก็ต้องร่วมกันรับผิดชอบ แต่โดยประเพณี ส่วนกลางไม่พึงเข้าไปขัดขวางการทำหน้าที่ของสภามหาวิทยาลัย แต่ควรส่งเสริมให้สภาฯได้ทำหน้าที่อย่างเข้มแข็ง ต้องเข้าใจว่า มหาวิทยาลัยของรัฐ คือ มหาวิทยาลัยของประชาชน และชุมชน ไม่ใช่ของอาจารย์ หรือฝ่ายบริหาร
ประเทศไทยต้องมีการกระจายอำนาจ (Decentralization) เหมือนกับประเทศเพื่อนบ้านขนาดใหญ่อย่างอินโดนีเซีย และฟิลิปปินส์ ก็เดินทางไปในแนวนี้ สถาบันอุดมศึกษาเป็นส่วนที่ง่ายที่สุดที่จะมีการกระจายอำนาจ เพราะต้องเกี่ยวข้องกับคนที่มีความรู้ความสามารถ

การตัดสินของศาลดังได้พรรณนาในเบื้องต้นนี้ น่าจะบันทึกไว้เป็นบรรทัดฐานแก่มหาวิทยาลัยส่วนภูมิภาค และส่วนกลางทั้งหลาย

ก้าวต่อไป มหาวิทยาลัยของรัฐอย่างกลุ่มมหาวิทยาลัยราชภัฏ มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีราชมงคล ควรได้คิดรูปแบบการออกจากระบบราชการ แล้วให้ไปอิงกับฐานชุมชน จังหวัด ฝ่ายบริหารส่วนกลางดังเช่น สำนักงานคณะกรรมการอุดมศึกษา ก็ต้องไปคิดรูปแบบและสัดส่วนการสนับสนุนทางการเงินและทรัพยากรแก่สถาบันพัฒนาท้องถิ่นเหล่านี้

แต่สิ่งที่ไม่ควรทำ คือการไปยื้ออำนาจของสถาบันอุดมศึกษาท้องถิ่นเหล่านี้