Saturday, May 11, 2013

ยุบโรงเรียนขนาดเล็ก: ฝันร้ายของระบบราชการ


ยุบโรงเรียนขนาดเล็ก: ฝันร้ายของระบบราชการ
วิเคราะห์เชิงทฤษฎีการบริหารโรงเรียน

สุริยา เผือกพันธ์

คำสำคัญ ; การศึกษา, ความเป็นผู้นำ, ภาวะผู้นำ, leadership, การบริหาร, administration, การจัดการ, management, ทฤษฎีปิรามิด (Pyramid theory) ทฤษฎีทางรถไฟ (Railroad theory) และทฤษฎีผลงานสูง (High performance theory)

 -----------------------
บทบรรณาธิการ  - ผมได้อ่านบทความของผอ. สุริยา เผือกพันธ์เรื่อง “ยุบโรงเรียนขนาดเล็ก: ฝันร้ายของระบบราชการ - วิเคราะห์เชิงทฤษฎีการบริหารโรงเรียนแล้วเห็นว่าเป็นประโยชน์ เป็นกรอบที่ใช้ในการวิเคราะห์การบริหารการศึกษาของไทยในปัจจุบัน แต่การจะได้ประโยชน์สูงสุดจากบทความนี้ ควรต้องมีการแลกเปลี่ยนความคิดเห็นระหว่างผู้อ่าน นักบริหารการศึกษา ผู้เรียนทางการบริหารการศึกษา และบริหารรัฐกิจ กับผู้นำเสนอ ทั้งนี้โดยใช้ Social Media อย่าง Facebook เป็นตัวสร้างปฏิสัมพันธ์กัน

ประกอบ คุปรัตน์ – บรรณาธิการ
Pracob Cooparat
E-mail: pracob.cooparat@gmail.com
------------------------


ภาพ โรงเรียนประถมศึกษาในประเทศไทยมีความแตกต่างกัน ทั้งในระดับโรงเรียน และบริบท


ภาพ เด็กนักเรียนประถมศึกษาที่เป็นชาวเขา และชนกลุ่มน้อย


ภาพ การจะดำเนินการเกี่ยวกับโรงเรียนจำเป็นต้องมีคนนำ และความเป็นผู้นำที่สอดคล้อง การจะประเมินโรงเรียน ก็ต้องพิจารณาความแตกต่างด้านโรงเรียน และสภาพแดวล้อม (Context) ที่เกี่ยวข้องด้วย


ความนำ

การ์ดเนอร์ (Gardner, 1990) กล่าวว่า แสงสว่างที่เรามองเห็นเพราะมันยังส่องแสง ความคิดที่ยิ่งใหญ่ยังเปล่งประกาย เพราะเราปลดปล่อยให้มนุษย์ มีอิสรภาพ เสมอภาคและความยุติธรรม (the light we sought is shining still… the great ideas still beckon –freedom, equality, justice, the release of human possibilities) 

ทุกครั้งที่มีการเปลี่ยนแปลงผู้บริหารระดับสูงของกระทรวงศึกษาธิการ ไม่นานหลังจากนั้นก็จะมีนโยบายใหม่ ๆ เกิดขึ้นและกลายเป็นประเด็นการวิพากษ์วิจารณ์ไปจึงจนถึงการเคลื่อนไหวคัดค้านหรือสนับสนุนของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียติดตามมาเสียทุกครั้งไป คราวนี้ก็เช่นเดียวกัน นโยบายการยุบโรงเรียนขนาดเล็กของกระทรวงศึกษาธิการก็ก่อผลสะเทือนต่อสังคมดุจเดียวกันอีกครั้ง การกำหนดนโยบายดังกล่าวเป็นเรื่องของการบริหารเชิงนโยบาย แต่ในการบริหารเชิงปฏิบัติการแล้ว นโยบายดังกล่าวจะสอดคล้องกับหลักการบริหารองค์การที่พัฒนามาสู่ยุคโลกาภิวัฒน์หรือไม่อย่างไร เป็นสิ่งที่เราควรพินิจ

การประยุกต์ใช้ทฤษฎี 3 ทฤษฎีในโรงเรียน (Three theories for the school



ภาวะผู้นำที่อาศัยกฏเกณฑ์และอำนาจของบุคคลเป็นฐานในการบริหารยังฝังแน่นอยู่ในสามทฤษฎีนี้ อันรูปแบบที่ปูทางให้เราได้ศึกษาภาวะผู้นำในโรงเรียน องค์การและการจัดการ ทฤษฎีทั้งสามนี้ประกอบด้วย ทฤษฎีปิรามิด (Pyramid theory) ทฤษฎีทางรถไฟ (Railroad theory) และทฤษฎีผลงานสูง (High performance theory)

ทฤษฎีปิรามิด (Pyramid theory

ทฤษฎีปิรามิด มีข้อสรุปว่า เป็นวิธีการที่จะควบคุมการทำงานของผู้ปฏิบัติงาน โดยบุคคลเพียงคนเดียวรับผิดชอบเกี่ยวกับการกำกับ ให้คำปรึกษาและตรวจสอบ แต่เนื่องด้วยคนที่จะให้คำปรึกษามีจำนวนเพิ่มขึ้นและมีการพัฒนาแผนกงานที่ต้องแยกตัวออกไป ปัญหาการจัดการจึงต้องตกอยู่กับคนหรือแผนกงานที่แยกตัวออกไปเหล่านั้นและระบบการจัดการแบบตามลำดับชั้นจึงเกิดขึ้น กฎเกณฑ์และระเบียบ (Rules and regulations) ได้รับการพัฒนาเพื่อรับรองว่า การคิดและการกระทำของผู้จัดการ ทั้งหมดต้องเป็นไปในแนวทางเดียวกัน การคิดและการกระทำดังกล่าวนี้ ใช้เป็นแม่แบบและคำแนะนำสำหรับการวางแผน (planning) การจัดองค์การ (organizing) และการกำกับทิศทาง (directing)

ขณะที่ทฤษฎีปิรามิดใช้ได้ดีสำหรับการจัดการองค์การซึ่งมีผลผลิตที่ได้มาตรฐานตามแนวทางที่มีรูปแบบ(Uniform) กำหนดไว้แล้ว ต่อมามันได้กลายเป็นฝันร้ายของระบบดังกล่าวที่เรียกอีกอย่างว่าระบบราชการ (Bureaucratic nightmare) เมื่อนำไปใช้ในสถานการณ์ที่ไม่สอดคล้อง เช่นในระบบโรงเรียน ที่ได้นำทฤษฎีปิรามิดไปใช้ในการสร้างมาตรฐานในการทำงาน แก่ผู้บริหารและครูแล้วสะท้อนผลไปยังผลลัพธ์ ที่ได้มาตรฐานเกิดกับผู้เรียนและการปฏิบัติงานในอื่น ๆ ในองค์การด้วย

ทฤษฎีทางรถไฟ (Railroad theory

ทฤษฎีทางรถไฟ มีข้อสรุปว่า วิธีที่จะควบคุมการปฏิบัติงานของผู้ปฏิบัติงาน ที่มีงานแตกต่างกันและทำงานอยู่ในสถานการณ์ต่าง ๆ กัน จะใช้กระบวนการทำงานที่มีมาตรฐาน มาแทนที่การกำกับของบุคคล การให้คำปรึกษาและอำนาจสั่งการตามลำดับชั้น โดยใช้เวลาเป็นเครื่องมือกำหนดเป้าหมายและแก้ปัญหาต่าง ๆ ที่จะเกิดตามมา จากนั้นเป้าหมายที่ได้และปัญหาที่เกิดจะได้รับการพิจารณา เป็นแนวทางที่ผู้ปฏิบัติงานจะต้องปฏิบัติต่อไป จากหนึ่งเป้าหมายหรือผลลัพธ์จะแตกตัวไปสู่การปฏิบัติอื่น ๆ แต่ละครั้งที่จะปฏิบัติตามแนวทางที่กำหนดไว้ ทุกคนจะต้องผ่านการฝึกอบรมและระบบการติดตามเพื่อให้แน่ใจว่า การปฏิบัติงานจะเป็นไปตามแนวทางที่กำหนดไว้ (Mintzberg, 1979)

ทฤษฎีรางรถไฟ ใช้ได้ดีในการทำงานที่สามารถทำนายผลได้ (Predictability) และเป็นการทำงานที่มีการกำหนดวิธีการที่ดีที่สุด (One best way) ไว้แล้ว แต่เมื่อทฤษฎีนี้นำไปประยุกต์ใช้ในโรงเรียน ต้องสร้างระบบทางเลือกสำหรับการสอน ที่มีจุดประสงค์เฉพาะ มีตัวบ่งชี้ที่อยู่ในแนวทางที่สอดคล้องกับหลักสูตรและลักษณะเฉพาะของแนวทางการสอน ครูคือผู้สอนและประเมินผล ทดสอบนักเรียนเพื่อรับรองว่า การจัดการเรียนการสอนได้รับการยอมรับตามที่หลักสูตรกำหนด ผู้บริหารและครูใช้ทักษะไม่มาก โดยงานครูและนักเรียนจะมีมาตรฐานสูงขึ้น ในทฤษฎีนี้เช่นเดียวกัน มาตรฐานการปฏิบัติงานจะนำไปสู่มาตรฐานของผลลัพธ์ที่นักเรียนและงานต่าง ๆ ที่ไม่ได้มาตรฐาน มีการกล่าวกันมากว่า บ่อยครั้งที่มาตรฐานการเรียนและการสอนโดยใช้ทฤษฎีทางรถไฟนี้ ได้สิ้นสุด (wind up) ลงแล้ว เพราะเป็นความเชื่อที่ผิดพลาดว่า ความมีมาตรฐานและมาตรฐานคือ สิ่งเดียวกันซึ่งเป็นความล้มเหลวของทฤษฎี

ทฤษฎีผลงานสูง (High performance theory

ทฤษฎีผลงานสูง มีความแตกต่างจากทฤษฎีอื่น ๆ ตรงที่ การสั่งการจากบนลงล่างและการกำหนดรายละเอียดการปฏิบัติบอกไว้ล่วงหน้า การกระจายอำนาจจากส่วนกลางคือ หลักการสำคัญที่ผู้ปฏิบัติงานได้รับมอบอำนาจในการตัดสินใจว่าจะทำอย่างไร ด้วยตัวของพวกเขาเอง เป็นการนำเอาระบบการควบคุมมาเชื่อมโยงเข้ากับผู้ปฏิบัติงานที่นำไปสู่ผลลัพธ์ (Outcomes) มากกว่ากฎเกณฑ์ (Rule) และการบอกรายละเอียดของงาน (Work scripts) ซึ่งเป็นวิธีการที่นำมาจากการปฏิบัติงานที่มีประสิทธิภาพขององค์การภาคธุรกิจ ทฤษฎีผลงานสูงได้ข้อสรุปว่า หลักการสำคัญของภาวะผู้นำที่มีประสิทธิภาพคือการเชื่อมโยงผู้ปฏิบัติงานอย่างแนบแน่น ไปจนสิ้นสุดการปฏิบัติงาน สิ่งที่ขาดหายไปจากเดิมคือ วิธีการทำงานที่กำหนดไว้ล่วงหน้า

เมื่อทฤษฎีนี้นำมาประยุกต์ใช้ในโรงเรียน คำตอบสุดท้ายคือการประเมินที่ผลลัพธ์การเรียนรู้ของผู้เรียน ซึ่งปกติก็คือ มาตรฐานนั่นเอง มาตรฐานคือเป้าหมายของผู้ปฏิบัติงาน โรงเรียนมีอิสระในการตัดสินใจว่า ผู้ปฏิบัติงานจะบรรลุเป้าหมายอย่างไร ผู้บริหารและครูสามารถที่จะแสวงหาวิธีการที่พวกเขาคิดว่าดีที่สุดที่จะนำไปสู่มาตรฐานนั้น ทฤษฎีผลงานสูง เน้นที่การรวบรวมข้อมูล เพื่อนำมากำหนดว่าจะมีวิธีการที่ดีที่สุดในการปรับปรุงมาตรฐานผลลัพธ์อย่างไร โดยเฉพาะผู้ที่ปฏิบัติงานไกล ๆ ก็สามารถกำหนดวิธีการของตนเองได้ กล่าวอีกครั้งหนึ่งว่า มาตรฐานการปฏิบัติงาน จะนำไปสู่มาตรฐานของผลลัพธ์ของนักเรียนและงานอื่น ๆ ที่ไม่ได้มาตรฐาน สำหรับสิ่งที่ไม่ได้มาตรฐาน มาตรฐานสามารถทำให้ดีได้ เมื่อสิ่งนั้นได้มาตรฐานก็จะกลายเป็นมาตรฐาน ที่องค์การและบุคคลอื่น ๆ สามารถนำเอาไปเป็นตัวแบบในการปฏิบัติในหน่วยงานของตนมากกว่าจะเป็น นักเรียน ครู โรงเรียนและชุมชนที่โรงเรียนตั้งอยู่

ขณะที่ทฤษฎีปิรามิด ทางรถไฟและผลงานสูง ทำให้เราเข้าใจว่า เป็นทฤษฎีที่สามารถช่วยให้พวกเราตัดสินใจเกี่ยวกับภาวะผู้นำในโรงเรียนได้ดีขึ้น ไม่เพียงเท่านั้นยังแบ่งปันคุณสมบัติต่าง ๆ ที่สามารถนำไปประยุกต์ใช้ในโรงเรียนอื่น ๆ ที่มีปัญหาได้อีกด้วย ทฤษฎีทั้งสามใช้กับโรงเรียนที่มีรูปแบบอย่างเป็นทางการคล้ายบริษัท (Corporations) หรือการขนส่ง (Transition) แต่องค์การอย่างเป็นทางการไม่สามารถปฏิบัติงานให้สอดคล้องกับธรรมชาติของโรงเรียนที่มีจุดประสงค์ของการปฏิบัติงาน เพื่อสนองความต้องการของพ่อแม่ ผู้ปกครองและนักเรียน ตลอดจนบริบทการทำงานของครูหรือธรรมชาติของสิ่งแวดล้อมของการจัดการเรียนการสอนได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ทฤษฎีปิรามิดและทฤษฎีทางรถไฟแยกออกมาจากแผนการทำงานที่ว่า จะทำงานอย่างไร จากผลของงานจริง ๆ ผู้จัดการ (ภาครัฐและเจ้าหน้าที่อื่น ๆ) จะสามารถรับผิดชอบแผนการว่า อะไรคือสิ่งที่ต้องทำ (What will be done) และจะทำมันอย่างไร (How it will be done) ผู้ปฏิบัติงาน (workers) ผู้บริหาร ครูและนักเรียนมีความรับผิดชอบที่จะต้องทำ ด้วยการแยกให้ออกว่าอะไรและอย่างไร จากสิ่งที่จะทำ อาจเป็นเสมือนการเดินของสายพานในภัตตาคารของอาหารจานด่วน ซึ่งวิธีนี้ไม่เหมาะกับโรงเรียนที่ต้องใช้ดุลยพินิจอย่างมืออาชีพ (professional discretion) เป็นเครื่องมือสำคัญที่จะนำไปสู่ความสำเร็จ
ในทฤษฎีผลงานสูง ผู้ปฏิบัติงานจะเป็นผู้นำเสนอผลลัพธ์และมาตรฐานอื่น ๆ แล้วตัดสินใจว่าจะปฏิบัติอย่างไร เนื่องจากการปฏิบัติงานแบบแยกแผนการว่าจะทำอะไร ออกจากแผนการว่าจะทำอย่างไร จึงทำให้เกิดปัญหาคือ การทำงานแบบโดดเดี่ยวแผนการ การแยกกันดังกล่าวและรูปแบบวิธีการที่ถูกกำหนดไว้ล่วงหน้าแบบดังเดิมได้หายไปนั้น เมื่อเป้าหมายและวิธีการแยกออกจากกัน ไม่เพียงแต่ต้องใช้ดุลยพินิจแบบประนีประนอมจากผู้บริหารหรือครูแบบมืออาชีพเท่านั้น แต่ยังต้องมีพื้นฐานของความเป็นประชาธิปไตย (Democratic principles) ด้วย ที่พ่อแม่ ผู้ปกครอง ครู ผู้บริหารหรือนักเรียน ที่เป็นคล้ายกับการได้รับมอบอำนาจในกระบวนการตัดสินใจว่า จะจำกัดขอบเขตว่า จะทำอย่างไร (ไม่ใช่อะไร) ในวิธีการ ซึ่งไม่ใช่เป้าหมาย (but not ends) นอกจากนี้เป้าหมายที่สิ้นสุดลง ด้วยพลังขับเคลื่อนในวิธีการต่าง ๆ จะถูกประเมินจากหุ้นส่วนอย่างหลีกเลี่ยงไม่พ้น สิ่งเหล่านี้อาจเรียกว่า Accountability ที่คนรับผิดชอบ ในการจัดการเรียนการสอนตามหลักสูตรต้องได้รับการตรวจสอบ

ฝันร้ายของระบบราชการ: ในบริบทของทฤษฎีปิรามิด

โรงเรียนขนาดเล็กเป็นเหมือนเส้นเลือดฝอยหรือปลายเส้นประสาทที่กระจัดกระจายอยู่ทั่วทุกชุมชน ทุกสังคม ทุกหมู่บ้าน ที่มีความแตกต่างกันในเชิงภูมิศาสตร์ ขนบธรรมเนียมประเพณี วัฒนธรรม บางแห่งอาจแตกต่างกันถึงชาติพันธุ์ ภาษา ปรัชญาการดำเนินชีวิต หลักการคิดของรัฐต่อการจัดการศึกษาไม่เคยเปลี่ยนแปลงไปตามยุคสมัย คิดได้อย่างเดียวว่าการจัดการศึกษาโดยรัฐยังทรงประสิทธิภาพและเป็นความคิดเชิงเดี่ยว (One size fits all) ในสถานการณ์ของโลกที่สลับซับซ้อน จึงก่อให้เกิดปัญหาทับถมยาวนานและเพิ่มความสลับซับซ้อนให้กับระบบการศึกษามากยิ่งขึ้น จงปลดปล่อยให้มนุษย์ มีอิสรภาพ เสมอภาคและความยุติธรรม (the light we sought is shining still… the great ideas still beckon –freedom, equality, justice, the release of human possibilities) โรงเรียนเหล่านี้ชาวบ้านตรากตรำหาทุนรอน วัสดุ แรงงานตลอดจนจิตวิญญาณของการพึ่งตนเอง เพื่อให้อิสรภาพ เสมอภาคและยุติธรรมเกิดด้วยน้ำมือของชุมชนเอง ยังจะมาตัดรอนและลดทอนพลังของชุมชนลง มันเป็นฝันร้ายของระบบราชการที่คิดไปแต่ตนฝ่ายเดียว