Sunday, March 24, 2013

การลงทุนเพื่อการศึกษา ต้องลงทุนอย่างฉลาด

การลงทุนเพื่อการศึกษา ต้องลงทุนอย่างฉลาด


ประกอบ คุปรัตน์
Pracob Cooparat

E-mail: pracob.cooparat@gmail.com

ศึกษาและเรียบเรียงจาก Wikipedia และอื่นฯ

Keywords: การศึกษา, education, นโยบายภาครัฐ, public policies, ประเทศสหรัฐอเมริกา, USA, ประเทศไทย, Thailand, การปฏิรูปการศึกษา, education reform, การลงทุนเพื่อการศึกษา, education investment, คุณภาพครู, teacher quality, ประชาธิปไตย, democracy, ธรรมาภิบาล, good governance, school bus, 

Democracy cannot succeed unless those who express their choice are prepared to choose wisely. The real safeguard of democracy, therefore, is education. - Franklin D. Roosevelt

ประชาธิปไตยไม่สามารถประสบผลได้ นอกจากคนที่เลือกอะไรก็ตามได้เตรียมการอย่างฉลาด ดังนั้นการปกป้องประชาธิไตยที่ดีที่สุดคือ "การศึกษา"  - แฟรงคลิน ดี รูสเวลท์

นับแต่สงครามโลกครั้งที่สองเป็นต้นมา สหรัฐอเมริกาลงทุนเพื่อการศึกษาอย่างมากมาย เมื่อเปรียบเทียบกับนโนบายการดูแลสุขภาพของประเทศ ประกอบกับความเป็นยุค “ทารกสะพรั่ง” (Babyboomers) จึงมีทั้งการสร้างโรงเรียน จัดระบบรถรับส่งนักเรียน มหาวิทยาลัย หอพัก และการเพิ่มงบประมาณเพื่อการศึกษาในทุกระดับ

แฟรงคลิน ดี รูสเวลท์ (Franklin D. Roosevelt) เป็นประธานาธิบดีคนที่ 32 ของประเทศสหรัฐอเมริกา รู้จักกันในชื่อย่อว่า FDR เขาเป็นจุดศูนย์กลางของเหตุการณ์โลกในช่วงศตวรรษที่ 20 ซึ่งเขาได้ดำรงตำแหน่งเป็นประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกาในช่วงวิกฤติเศรษฐกิจอเมริกา และเศรษฐกิจโลก และตามด้วยสงครามโลกครั้งที่สอง ซึ่งอเมริกาเป็นประเทศมีบทบาทสำคัญในการเปลี่ยนทิศทางของสงคราม
รูสเวลท์เกิดเมื่อวันที่ 30 มกราคม ค.ศ. 1882 ที่ไฮด์ปาร์ค (Hyde Park) และเสียชีวิตเมื่อวันที่ 12 เมษายน ค.ศ. 1945 ที่วอร์มสปริงค์ส รัฐนิวยอร์ค (Warm Springs, New York) ประเทศสหรัฐอเมริกา เขาดำรงตำแหน่งประธานาธิบดียาวนาน 4 สมัยติดต่อกัน ตั้งแต่วันที่ 4 มีนาคม ค.ศ. 1933 จนกระทั่งเสียชีวิตในขณะดำรงตำแหน่งเป็นสมัยที่ 4 ในวันที่ 12 เมษายน ค.ศ. 1945

ในยุคของเขาเป็นต้นมา การลงทุนของประเทศเพื่อการศึกษา นับเป็นการลงทุนที่ดีที่สุดอย่างแน่นอน เมื่อเทียบกับการลงทุนไปกับการทำสงคราม ที่ต้องเสียทั้งทรัพย์สิน ทรัพยากร และชีวิตผู้คน หรือหากไม่ลงทุนเพื่อการศึกษา แล้วปล่อยให้คนไร้คุณภาพ เป็นปัญหาด้านการแข่งขันทางเศรษฐกิจ และการมีขีดจำกัดด้านการพัฒนาประเทศ การลงทุนสร้างโรงเรียนและมหาวิทยาลัย เพื่อผลิตคนที่มีความสามารถ และเป็นประชาชนที่ดีของประเทศ ย่อมดีกว่าการสร้างคุกขึ้นมา เพื่อลงโทษคนที่ทำผิดกฎหมาย คนอเมริกันคิดเช่นนั้น และให้การสนับสนุนการศึกษาด้วยภาษีท้องที่และอื่นๆอย่างเต็มที่ตลอดมา

แต่ในยุคปัจจุบัน ในทศวรรษที่ 21 การลงทุนเพื่อการศึกษานั้นยังเป็นเรื่องการลงทุนที่มีความสำคัญ แต่ต้องเป็นการลงทุนอย่างฉลาด มิใช่เพียงใส่เงินเข้าไปมากเท่าใด แล้วจะได้ผลตอบสนองที่ดีตามมาอย่างง่ายๆ การลงทุนหลายอย่าง หากเป็นการลงทุนอย่างผิดๆ นอกจากจะไม่ได้ผลดีแล้ว อาจเป็นผลเสียต่อการศึกษาและสังคมโดยรวมได้

ในระยะหลัง ค่าใช้จ่ายเพื่อการศึกษาในประเทศสหรัฐอเมริกาสูงขึ้นโดยตลอด แต่กลับไม่ได้ผลลัพธ์ทางการศึกษาที่ดีเหมือนกับทรัพยากรที่ลงทุนไป ทั้งนี้เป็นเรื่องที่เขาต้องมาวิเคราะห์ถึงการดำเนินการด้านการศึกษาในระดับอนุบาล ประถมศึกษา และมัธยมศึกษา ที่ขึ้นอยู่กับท้องถิ่น และในระดับอุดมศึกษาเอง ซึ่งมีความรับผิดชอบของแต่ละรัฐในประเทศสหรัฐอเมริกาเองเป็นอย่างมาก
ในปี ค.ศ. 2005 ตามการรายงานของ OECD ประเทศสหรัฐอเมริกาอยู่ในอันดับหนึ่งร่วมกับประเทศสวิสเซอร์แลนด์ด้านการลงทุนเพื่อการศึกษา คิดตามค่าใช้จ่ายรายหัว คือตกประมาณ US $11,000 ในมูลค่าปัจจุบัน

เริ่มตั้งแต่ต้นทศวรรษ 1980s ได้มีการศึกษาเป็นชุดโดย อิริค ฮานูเชค (Eric Hanushek) แสดงให้เห็นว่ามีความสัมพันธ์กันน้อยมากระหว่างการลงทุนเพื่อการศึกษา กับผลการเรียนรู้ของนักเรียน ซึ่งการวิจัยนี้ทำให้เกิดข้อโต้แย้งมากมายเกี่ยวกับเงินที่ได้ลงทุนไปนั้น ได้นำไปใช้เพื่ออะไร และใช้อย่างไร ผลการโต้แย้งในทางวิชาการ ทำให้มีการพิจารณาไปสู่ประเด็นขนาดของห้องเรียน (Class sizes) และนโยบายการศึกษาอื่นๆ และนำไปสู่การปฏิรูปการศึกษาที่ทำให้โรงเรียนต้องรับผิดชอบต่อผลของการศึกษา (School accountability) และเกิดแนวนโยบาย “ไม่ปล่อยให้เด็กถูกทิ้งอยู่เบื้องหลัง” (No Child Left Behind) และการจ่ายค่าตอบแทนครู ให้เป็นไปตามระบบคุณธรรม (Merit pay) ทำงานดีมีผลงานที่ดี ก็ได้รับค่าตอบแทนตามผลของงาน และการจ่ายค่าตอบแทนในระบบอื่นๆ

ในขณะเดียวกัน ได้มีการศึกษาพบว่า การทำให้ห้องเรียนมีขนาดเล็ก (Small class sizes) และตัวอาคารเรียนใหม่ มีผลต่อคุณภาพการศึกษา ซึ่งในทั้งสองประเด็นต้องใช้เงินลงทุนเพื่อการศึกษาที่มากขึ้น และนำไปสู่การปรับปรุงคุณภาพการศึกษา แต่ทั้งหมดนี้มีข้อสังเกตว่ามันนำไปสู่การเรียนการสอนในแบบดั่งเดิม และต้องใช้งบประมาณมากขึ้น

นอกจากนี้ยังพบว่าในบางเขตการศึกษา เงินไม่ได้ถูกใช้ไปเพื่อผลิตภาพที่ดี ยกตัวอย่าง ในปี ค.ศ. 2007 หนังสือพิมพ์ Washington Post ในกรุงวอชิงตัน ดีซี ได้รายงานว่าเขตการศึกษาของเมืองวอชิงตัน ดีซี ใช้เงินลงทุนเพื่อการศึกษาต่อรายหัวของผู้เรียน US $12,979 นับว่าสูงเป็นอันดับที่ 3 ของเขตการศึกษาใหญ่สุด 100 แห่งของประเทศสหรัฐอเมริกา แต่แม้ว่าจะมีการลงทุนเพื่อการศึกษาเป็นอย่างมาก แต่ผลของการศึกษากลับต่ำกว่ารายเฉลี่ยของผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาของทั้งประเทศ

ในด้านการอ่าน (Reading) และคณิตศาสตร์ (Mathematics) นักเรียนในเขตการศึกษามีผลสัมฤทธิ์ต่ำที่สุดใน 11 เขตพื้นที่การศึกษาหลักของอเมริกา แม้เป็นการเปรียบเทียบกันระหว่างเด็กกลุ่มยากจนด้วยกัน เขตกรุงวอชิงตัน ดีซี เป็นเขตที่มีคนยากจนอยู่มาก อาจเป็นเหตุที่ทำให้นักเรียนมีข้อจำกัดด้านการศึกษา จึงใช้การจำแนกกลุ่ม วิเคราะห์เปรียบเทียบในกลุ่มเด็กยากจนด้วยกัน เด็กกลุ่มยากจนร้อยละ 33 ในระดับชั้นประถมศึกษาปีที่ ของสหรัฐอเมริกาโดยรวมขาดทักษะด้านคณิตศาสตร์ แต่ในเขตวอชิงตัน ดีซีจะมีสูงถึงร้อยละ 62

จากการศึกษาของสถาบันโกลด์วอเตอร์ (Goldwater Instituteรัฐอริโซนา ทางตะวันตกของประเทศสหรัฐอเมริกา การศึกษาภาครัฐ (Public schools) ใช้งบประมาณมากกว่าโรงเรียนเอกชนในรัฐอริโซนาร้อยละ 50 เมื่อเปรียบเทียบตามรายหัวผู้เรียน แต่ในโรงเรียนเอกชนมีครูร้อยละ 72 ของพนักงานในโรงเรียน แต่ในโรงเรียนรัฐบาลของรัฐ จะมีสัดส่วนครูต่ำกว่าร้อยละ 50 และหากโรงเรียนในภาครัฐต้องการมีสัดส่วนครูมากเท่าในโรงเรียนเอกชน ก็จะต้องจ้างครูเพิ่มอีก 25,000 คน และเลิกจ้างพนักงานที่ไม่ใช่ครูออกไป 21,210 คน และจากการศึกษานี้ยังพบว่าครูในสถานศึกษาของรัฐได้รับค่าตอบแทนมากกว่าครูในสถานศึกษาของเอกชนกว่าร้อยละ 50

ในปี ค.ศ. 1985 ในเมืองแคนซัสซิตี้ รัฐมิสซูรี่ (Kansas City, Missouriศาลได้ตัดสินให้พื้นที่การศึกษา (School district) ต้องเพิ่มภาษีและจ่ายเงินเพื่อการศึกษามากขึ้น การเพิ่มเงินเพื่อการศึกษานี้มากเสียจนทำให้เขตพื้นที่เพื่อการศึกษาใช้เงินต่อหัวของผู้เรียนมากกว่าเขตพื้นที่การศึกษา ขนาดใหญ่สุดของประเทศ 280 แห่ง แม้จะมีการลงทุนเพื่อการศึกษาอย่างมากมายนี้ ในอีก 10 ปีต่อมา ผลก็พบว่าไม่มีผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาที่เพิ่มขึ้น

ในปี ค.ศ. 1999 จากบทความของ William J. Bennett อดีตรัฐมนตรีศึกษาธิการของสหรัฐ (U.S. Secretary of Education) ได้โต้แย้งว่าการเพิ่มระดับการใช้จ่ายเพื่อการศึกษาภาครัฐ ไม่ได้ทำให้โรงเรียนมีคุณภาพที่ดีขึ้น ซึ่งดูได้จากสถิติ

ในช่วงปี ค.ศ. 1965 ถึงปี ค.ศ. 1995 การศึกษาภาครัฐในสหรัฐอเมริกาได้มีค่าใช้จ่ายเพิ่มขึ้นร้อยละ 212 ทั้งนี้เมื่อคิดปรับค่าเงินเฟ้อแล้ว

ในปี ค.ศ. 1994 พนักงานในระบบการศึกษาภาครัฐของสหรัฐ มีน้อยกว่าร้อยละ 50 ที่เป็นบุคลากรครู
แต่จากจำนวน 21 ประเทศอุตสาหกรรม นักเรียนระดับชั้นที่ 12 (12th graders) ของสหรัฐ อยู่ในระดับที่ 19 ทางด้านคณิตศาสตร์ และอันดับที่ 16 ด้านวิทยาศาสตร์ และเป็นอันดับสุดท้ายด้านฟิสิกส์ระดับสูง

แต่แม้ว่าอเมริกาจะลงทุนทางการศึกษาอย่างมาก แต่คุณภาพการศึกษาของสหรัฐอเมริกาก็ต่ำกว่าประเทศที่มีฐานะอื่นๆ ซึ่งปรากฏให้เห็นด้านทักษะการอ่าน คณิตศาสตร์ และวิทยาศาสตร์ จากการวิเคราะห์เพิ่มขึ้น ทำให้พบว่ามีตัวแปรอื่นๆ (Other factors) ที่มีอิทธิพลต่อการศึกษา ประเทศที่มีคุณภาพการศึกษาที่ดีกว่า ได้แก่สิงคโปร์ (Singapore), ฟินแลนด์ (Finland) และเกาหลีใต้ (Korea) ซึ่งใช้เงินเพื่อการศึกษาโดยเปรียบเทียบต่ำกว่า ในขณะเดียวกัน ประเทศที่มีการลงทุนเพื่อการศึกษาสูง ซึ่งรวมถึงนอร์เวย์ (Norway) และ ลักเซมเบอร์ก (Luxembourg) ก็มีผลลัพธ์ทางการศึกษาต่ำโดยเปรียบเทียบเช่นกัน

องค์ประกอบหนึ่งที่เป็นไปได้ คือการกระจายการลงทุนสนับสนุนการศึกษา ในสหรัฐอเมริกา มีแนวโน้มที่การลงทุนเพื่อการศึกษาจะสูงและเกินจำเป็นในเขตที่มีฐานะทางเศรษฐกิจดี และมีแนวโน้มที่การลงทุนจะต่ำกว่าในเขตที่ชุมชนที่มีสถานะทางเศรษฐกิจต่ำกว่า ที่เป็นเช่นนี้ เพราะครูที่ดีที่สุดจะย้ายไปสอนในเขตที่มีความมั่งคั่งที่สุด จากการวิจัยพบว่าสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมมีผลต่อครอบครัวของนักเรียนที่สุด เป็นตัวบ่งบอกความสำเร็จ และผลดังกล่าวจึงนำไปสูการเพิ่มงบประมาณสนับสนุนเขตที่มีผลการเรียนของผู้เรียนต่ำ แต่กระนั้น ผลการเรียนก็ยังต่ำกว่าเพื่อนนักเรียนในเขตที่มีสถานะทางเศรษฐกิจดีกว่า

สรุปได้ว่า การลงทุนใส่เงินเข้าไปเพื่อการศึกษาเพียงลำพัง ไม่เพียงพอที่จะทำให้ได้คุณภาพการศึกษาที่ดีขึ้น หรือพัฒนาขึ้นตามมา



ภาภห้องเรียนในโรงเรียนแบบใหม่ จะไม่ใช่เป็นแถวมีระเบียบ แต่มีการจัดกลุ่มที่หลากหลายมากขึ้น


ภาพ ที่เห็นเป็นโรงเรียนเอกชน ภายใต้การสนับสนุนของกลุ่มศาสนา ซึ่งดูภายนอกไม่ต่างจากโรงเรียนรัฐบาล (Public schools)


ภาพ รถรับส่งนักเรียน นับเป็นอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ของประเทศ และเป็นค่าใช้จ่ายที่่มากด้วยเช่นกัน


ภาพ โรงเรียนในพอร์ตแลนด์ เขตที่มีประชากรลูกหลานชาวเอเซียมากขึ้น โรงเรียนมีความหลากหลายทางชนชาติและวัฒนธรรมมากขึ้น

ปัญหาดังกล่าวนี้เป็นที่รับรู้แล้วว่า อเมริกัน หรือประเทศที่มั่งคั่งทั้งหลาย ต้องมีการวิเคราะห์ให้ทราบสาเหตุ (Causes) ของคุณภาพการศึกษาที่แท้จริง และต้องหาทางแก้ไขที่ตัวเหตุ ซึ่งวิธีการปรับปรุงแก้ไขย่อมมีความซับซ้อนแน่นอน

ในประเทศไทยเรา นักวิชาการหลายฝ่ายได้แสดงความกังวลต่อคุณภาพระบบการศึกษาไทยในปัจจุบัน แม้เรามีสถานะทางเศรษฐกิจที่ดีขึ้น สังคม พ่อแม่ผู้ปกครองมีโอกาสลงทุนเพื่อการศึกษาของบุตรหลานตนเองได้มากขึ้น แต่นั่นอาจไม่ใช่การสามารถเพิ่มคุณภาพการศึกษาของบุตรหลานและประเทศได้อย่างแท้จริง ดังที่ได้มีการเกิดขึ้นแล้วในประเทศพัฒนาทั้งหลาย

แล้วเราจะกำหนดนโยบายการศึกษาของชาติกันอย่างไร และพ่อแม่ ผู้ปกครอง และชุมชนทุกหัวระแหงของเรา จะเข้ามามีส่วนร่วมพัฒนาการศึกษาของเรากันอย่างไร