Saturday, January 14, 2012

บทบาทหน้าที่ของธนาคารแห่งประเทศไทย - การศึกษาเชิงเปรียบเทียบ

บทบาทหน้าที่ของธนาคารแห่งประเทศไทย - การศึกษาเชิงเปรียบเทียบ

ประกอบ คุปรัตน์
Pracob Cooparat
E-mail: pracob@sb4af.org

Keywords: เศรษฐกิจ, การเงิน, การคลัง, Risk management, การจัดการความเสี่ยง

ความนำ

ได้ฟังคุณกรณ์ จาติกวณิช อดีตรัฐมนตรีคลังสมัยพรรคประชาธิปัตย์เป็นรัฐบาล และปัจจุบันทำหน้าที่ฝ่ายค้านวิจารณ์นโยบายายการเงินการคลังของรัฐบาลพรรคเพื่อไทย โดยเฉพาะการคาดหวังต่อบทบาทธนาคารชาติ ว่ามีความเสี่ยงในการบริหารจัดการ ซึ่งก็เป็นสิ่งที่น่าสนใจและถือว่าประเทืองปัญญา

ในอีกด้านหนึ่ง ติดตามข่าวทางโทรทัศน์ ฝ่ายรัฐบาลออกมาวิจารณ์ธนาคารชาติอย่างแรงๆ หากเป็นสมัยก่อนก็แสดงว่าอนาคตผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทยคงจะเสี่ยงต่อการถูกปลดกลางอากาศแล้ว เพราะธนาคารชาติยังอยู่ภายใต้อำนาจของกระทรวงการคลัง (Ministry of Finance) ผมยังไม่อยากวิจารณ์ว่าใครถูกใครผิด เพราะมันเป็นเรื่องหลักการ และความเหมาะสม จึงขอร่วมกับท่านทั้งหลายเรียนรู้เหตุการณ์ต่างๆไปด้วยตนเอง เพื่อหาคำตอบอย่างอิสระไปสักระยะหนึ่งก่อน ด้วยการลงแรงศึกษาหาข้อมูลต่างๆด้วยตนเองจากสิ่งที่คล้ายกันในต่างประเทศ

หน้าที่ของการกระทรวงการคลัง (Ministry of Finance) มักจะต้องมีวัฒนธรรมอนุรักษ์ และทำให้ได้คนผู้รับผิดชอบที่มีลักษณะอนุรักษ์ (Conservative) ตามไปด้วย เมื่อเทียบกับคนดูแลกระทรวงพาณิชย์และอื่นๆ เพราะกระทรวงการคลังต้องทำหน้าที่หาเงินจากภาษีอากร และรายได้จากส่วนอื่นๆ ทำให้มั่นใจได้ว่า รัฐบาลจะมีเงินใช้จ่ายได้ตามงบประมาณที่กำหนดขึ้น กระทรวงการคลังไม่ได้เน้นที่การใช้สอย เขาเลยให้เครื่องมือมาเพื่อการหาเงิน ยังมีอีกหลายกระทรวง ที่ไม่มีกลไกหาเงินเลย แต่ใช้เงินอย่างเดียว และมีบางกระทรวงที่ทั้งหาเงิน และใช้เงิน แต่ต้องให้เป็นประโยชน์ต่อประเทศชาติและคนหมู่มากเป็นหลัก

ในสหรัฐอเมริกา มีหน่วยงานทำหน้าที่คล้ายกระทรวงการคลังในหลายๆประเทศเหมือนกัน เรียกว่า The United States Department of the Treasury มีหัวหน้าหน่วยงานที่มีตำแหน่งเป็นการเมือง เป็นทีมงานของประธานาธิบดี มีชื่อเรียกว่า The Secretary เมื่อรับผิดชอบในกระทรวงการคลังเทียบเท่านี้ ก็เรียกว่า The Secretary of the Treasury of the United States ซึ่งทำหน้าที่ใกล้เคียงกับรัฐมนตรีเกี่ยวกับการเงินการคลังของรัฐบาลกลางของประเทศ และจนกระทั่งในปี ค.ศ. 2003 ทำหน้าที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงและความปลอดภัยของประเทศด้วย

หน้าที่และความจำเป็นของธนาคารแห่งชาติ

ในทุกประเทศในปัจจุบันมักจะต้องมีธนาคารกลาง (Central Bank หรือ the Central National Bank) ที่ทำหน้าที่คล้ายธนาคารแห่งประเทศไทยในปัจจุบัน

ระบบธนาคารกลางในทุกประเทศก็เกี่ยวกับการเมืองและความขัดแย้ง ในประเทศสหรัฐอเมริกาก็เช่นเดียวกัน มีความขัดแย้งในการกำเนิด การดำเนินการต่อเนื่องมา และจนถึงในปัจจุบัน แต่ก็จัดได้ว่า การเงินการคลังของประเทศยุคใหม่ ไม่สามารถดำรงอยู่ได้หากปราศจากหน่วยงานทำหน้าที่ธนาคารกลาง

ในสหรัฐอเมริกา ตั้งแต่ก่อตั้งประเทศประกาศอิสรภาพในปี ค.ศ. 1776 ได้มีการจัดตั้งรัฐบาลเป็นครั้งแรก โดยมีประธานาธิบดี George Washington เป็นประธานาธิบดีคนแรก ในสมัยแรกคือ 30 เมษายน ค.ศ.1789 และดำรงตำแหน่งต่อเนื่องจนถึงวันที่ 4 มีนาคม ค.ศ. 1797

สหรัฐอเมริกามีธนาคารกลางมาแล้ว 3 ครั้ง ธนาคารกลางแห่งแรกและครั้งแรกของสหรัฐเกิดขึ้นเมื่อปี ค.ศ. 1791 ด้วยการผลักดันของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังคนแรกของสหรัฐ คือ Alexander Hamilton เพื่อสร้างความมั่นคงแข็งแกร่งให้กับรัฐบาลกลางที่เกิดใหม่และอ่อนแอ แต่ก็ถูกต่อต้านจากฝ่าย Thomas Jefferson และ James Madison ซึ่งเป็นฝ่ายไม่เห็นด้วยกับการมีรัฐบาลกลางที่เข้มแข็ง (Federalists) ประธานาธิบดี George Washington เป็นฝ่ายบริหารก็เห็นความจำเป็นที่ต้องมีรัฐบาลกลางที่เข้มแข็ง ทั้งในการทหาร การค้าขาย และการคลังที่ต้องมีเสถียรภาพ เพราะต้องไปกู้เงินจากประเทศในยุโรป

แต่ในปี ค.ศ. 1811 เมื่อนิติบัญญัติธนาคารแห่งชาติแห่งแรกต้องหมดวาระลงไป สภานิติบัญญัติไม่ได้ให้ความเห็นชอบต่ออายุนิติบัญญัติ ธนาคารกลางของชาติจึงต้องปิดตัวเองไปโดยปริยาย

จนในปี ค.ศ. 1816 ประธานาธิบดี Madison ซึ่งเป็นฝ่ายนิยมสาธารณรัฐประชาธิปไตย (Democratic Republic) ไม่เห็นด้วยกับแนวคิดของ Federalist แต่ต้องประสบปัญหาการค้าขายกับชาติในยุโรป จึงได้กลับมาตั้งธนาคารกลางใหม่เป็นครั้งที่สอง โดยเรียกว่า the Second Bank of the United States เรียกว่าเกลียดตัวกินไข่ เกลียดปลาไหล แต่ต้องมากินน้ำแกง

ส่วนการตั้งครั้งที่สามนี้เกิดจากนิติบัญญัติชื่อว่า Federal Reserve Act ในปี ค.ศ. 1914 และนับเป็นครั้งล่าสุด

สหรัฐอเมริกาในปัจจุบัน ซึ่งเป็นประเทศประชาธิปไตยยุคใหม่ ที่เก่าแก่ที่สุดจึงมีธนาคารกลาง เพื่อทำหน้าที่ผดุงเสถียรภาพการเงินการคลังของประเทศ การเงินเป็นเรื่องของความน่าเชื่อถือ หากเมื่อใดที่คนไม่มีความเชื่อถือทางการเงินของธนาคาร และค่าของเงินที่ใช้แลกเปลี่ยน เงินเป็นเหมือนเศษกระดาษเมื่อใด เมื่อนั้นจะเกิดความโกลาหลในการเงินการคลังของประเทศอย่างสาหัส

สหรัฐอเมริกาปัจจุบัน มีหน่วยงานที่ทำหน้าที่ใกล้เคียงกับธนาคารชาติ มีชื่อเรียกว่า The Federal Reserve System หรือเรียกว่า Federal Reserve และบางที่เขาเรียกสั้นๆแต่เข้าใจกันได้ คือ the Fed หน่วยงานนี้ทำหน้าที่เป็น “ธนาคารกลาง” (central banking system) ของประเทศสหรัฐอเมริกา หน่วยงานนี้ก่อตั้งเมื่อปี ค.ศ. 1913 โดยมีนิติบัญญัติ Federal Reserve Act ทำหน้าที่สร้างความมั่นใจไม่ให้เกิดความตื่นตระหนกทางการเงิน ดังที่ได้เคยเกิดขึ้นเมื่อปี ค.ศ. 1907 และในช่วงเวลาต่อๆมา บทบาทหน้าที่ของ Fed ก็เปลี่ยนไปตามกาลเวลา ในช่วงเศรษฐกิจตกต่ำใหญ่ในสหรัฐ ปี ค.ศ. 1929 (The Great Depression) ทำให้มีการกำหนดหน้าที่ใหม่ของระบบการเงินสหรัฐ

ฝ่ายรัฐสภา ได้ให้หน้าที่สำคัญด้านนโยบายการเงินมา 2 ด้าน คือ ทำให้มีการจ้างงานได้สูงสุด และเพื่อให้ราคาสินค้านิ่ง (Stable prices) และนี่คือ 2 ประกาศิต (Dual mandate) ในช่วงต่อมาหน้าที่ของ Fed ได้ขยายเพิ่มขึ้น รวมถึง การควบคุมนโยบายการเงินของประเทศ ติดตามดูแลกำหนดกฎเกณฑ์สถาบันการเงิน รักษาเสถียรภาพระบบการเงินและให้บริการการเงินที่ฝากไว้กับสถาบันการเงินต่างๆ หน้าที่ของระบบรัฐบาลกลางด้านการเงิน สถาบันแลกเปลี่ยนเงินตรากับต่างประเทศ มีหน้าที่ศึกษาวิจัยด้านเศรษฐกิจ การจัดทำรายงานเศรษฐกิจของประเทศ ดังเช่น การออก Beige Book

ธนาคารแห่งประเทศไทย

ในประเทศไทยมีหน่วยงานหนึ่งเรียกว่า ธนาคารแห่งประเทศไทย

ธนาคารแห่งประเทศไทย มีลักษณะอนุรักษ์ในลักษณะเดียวกันกับกระทรวงการคลัง และจะยิ่งกว่า คือ ต้องบริหารการเงิน เพื่อลดความเสี่ยง (Risk Management) รักษาค่าเงินให้ไม่ผันผวนจนเกินไป สร้างความน่าเชื่อถือทางการเงินการคลังของประเทศ ธนาคารนี้ไม่เหมือนกับธนาคารพาณิชย์ทั่วๆไป

ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ชื่อไม่เป็นทางการ แบงค์ชาติ (อังกฤษ: The Bank of Thailand: BOT) เป็นธนาคารกลางของประเทศไทย จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2485 หรือ 70 ปีมาแล้ว เปิดดำเนินการครั้งแรกเมื่อวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2485 มีหน้าที่หลักในการดูแลกำกับเรื่องการเงินของชาติ ทั้งออกกฎเกณฑ์และควบคุมสถาบันการเงิน นำออกหมุนเวียนซึ่งธนบัตรไทย รวมถึงการควบคุมการถ่ายโอนเงินตราระหว่างประเทศ และเฝ้าระวังอัตราแลกเปลี่ยนเงินบาทเทียบกับสกุลเงินตราอื่น

ธนาคารแห่งประเทศไทยจัดตั้งขึ้นหลังจากประเทศไทยได้มีธนาคารพาณิชย์ทั้งของรัฐและเอกชนเริ่มดำเนินการไปก่อนหน้านั้นแล้ว ภารกิจและหน้าที่ของธนาคารแห่งประเทศไทยเดิมซ้อนเหลื่อมอยู่กับกระทรวงการคลังและได้มีการเปลี่ยนแปลงมาเป็นลำดับหลังจากที่ระบบการเงินของโลกพัฒนาไปและมีวิกฤตเศรษฐกิจครั้งสำคัญต่างๆ

อะไรเป็นเหตุของความขัดแย้ง

ธนาคารกลาง มีหน้าที่รักษาความเชื่อมั่นต่อค่าของเงิน ทำให้การซื้อขายต่อกันไม่เสี่ยงจนเกินไปด้วยความผันผวนทางการเงิน ส่งเสริมให้เกิดการค้าขายกันระหว่างประเทศได้ และเมื่อค่าของเงินนิ่ง อัตราดอกเบี้ยของธนาคารพาณิชย์ก็นิ่งตาม ทำให้คนกล้าที่จะลงทุน เกิดการจ้างงาน และเพื่อความน่าเชื่อถือ ธนาคารกลางจึงต้องมีลักษณะเป็นอิสระจากการเมือง ในบางประเทศตะวันตกดังสหรัฐ ผู้ว่าธนาคารกลางเป็นการเสนอโดยประธานาธิบดีที่รับผิดชอบต่อการบริหารประเทศ แต่ต้องได้รับความเห็นชอบโดยรัฐสภา เพราะเมื่อแต่งตั้งแล้วเขามีวาระการดำรงตำแหน่งข้ามสมัยประธานาธิบดี ไม่ใช่ต้องเข้าหรือออกตามฝ่ายบริหาร แต่กระนั้นก็มิใช่ว่าจะเป็นอิสระแบบไม่ฟังรัฐบาลเลย คงต้องเป็นเรื่องที่ต้องสื่อสารกัน และสื่อสารได้อย่างเร็ว แต่มิใช่ในลักษณะรับคำสั่งมา ทั้งนี้โดยผ่านฝ่ายการเมือง คือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง

ในประเทศสหรัฐอเมริกา ในช่วงปลายปี ค.ศ. 2008 ต่อด้วยต้นปี ค.ศ. 2009 ในวิกฤติการเงิน (The U.S. subprime mortgage crisis) ปลายสมัยของประธานาธิบดี George W. Bush ต่อด้วยประธานาธิบดี Barack Obama ทำให้ทั้งฝ่ายธนาคารชาติ กระทรวงการคลัง ฝ่ายประธานาธิบดีเก่าและใหม่ ต้องร่วมมือกันทำงานอย่างข้ามช่วงเปลี่ยนผ่าน มิฉะนั้นประเทศสหรัฐคงจะประสบวิกฤติที่หนักหนายิ่งกว่าที่เป็นอยู่ปัจจุบัน

ในประเทศไทย ธนาคารชาติกับกระทรวงการคลังมีประวัติคิดต่างกันมาเป็นระยะๆ แต่ท้ายสุดก็ต้องทำงานร่วมกัน ข้อสำคัญคือการต้องสร้างประเพณีการบริหารการเงินการคลังของประเทศให้เกิดความมั่นคง ลดความเสี่ยงของทุกฝ่าย ทำให้เกิดการจ้างงานได้ ลงทุนได้ และออมเงินได้ ทั้งนี้โดยอาศัยหลักง่ายๆว่า มันต้องใช้สติและปัญญา มีความโปร่งใส เป็นเหตุเป็นผล สร้างความเชื่อถือในการเงินการคลังของประเทศให้ประจักษ์ในนานาชาติ และขณะเดียวกันก็มีความยืดหยุ่นพอที่จะรองรับนวตกรรมและความคิดริเริ่มใหม่ๆในการบริหารประเทศ ทำให้การบริหารดำเนินไปได้ในยุคที่ทุกอย่างล้วนต้องมีความเปลี่ยนแปลง