จ่ายค่าตอบแทนครูด้วยระบบคุณธรรม (Merit Pay)

ประกอบ คุปรัตน์
Pracob Cooparat, Ph.D.
ศึกษาและเรียบเรียง

Keywords: การศึกษา, การบริหารงานบุคคล, ค่าตอบแทน

เด็กๆ คืออนาคตของชาติ อนาคตของชาติตั้งอยู่บนพื้นฐานการศึกษาที่ดี การศึกษาของชาติที่สำคัญส่วนหนึ่งคือการมีครูอาจารย์ที่ดี มีคุณภาพ และทำหน้าที่จัดการเรียนการสอนได้เป็นอย่างดี

แล้วเราจะดูแลครูอาจารย์และบุคลากรทางการศึกษาของเรากันอย่างไร

ความนำ

เมื่อมีปัญหาด้านเศรษฐกิจของประเทศ แล้วเรามีเวลาที่จะย้อนหาปัญหาของการมีวิกฤติส่วนหนึ่งคือ ประชากรของประเทศนั้นมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลการทำงานที่ลดลง เสร็จแล้วก็จะมีการถามว่า แล้วทำไมประชากรของประเทศจึงมีหรือไม่มีประสิทธิผลการทำงานที่ดี อะไรเป็นปัญหาและอุปสรรคในทรัพยากรมนุษย์ (Human Resources) ของประเทศ

ประเทศไทยกับประเทศสหรัฐอเมริกามีปัญหาด้านการศึกษาคล้ายๆกัน คือจ่ายเงินลงทุนเพื่อการศึกษาไปมาก เมื่อเทียบสัดส่วนของรายได้ประชาชาติ (Gross Domestic Production – GDP) แต่ผลคือคนของทั้งสองประเทศไม่ได้มีความสามารถในการแข่งขันในโลกยุคใหม่ได้ดีพอ สหรัฐอเมริกามีปัญหาทางเศรษฐกิจแบบสะสม แล้วจนในที่สุดนำมาสู่วิกฤติการเงินการคลังของประเทศในช่วงปี ค.ศ. 2008-2009 ในประเทศไทย เราลงทุนขยายโอกาสทางการศึกษา แต่ก็มีปัญหาในด้านคุณภาพการศึกษา มีปัญหาในการเรียนการสอน ในคุณภาพครูผู้สอนที่ลดลงเป็นลำดับ และประสบปัญหาอย่างต่อเนื่องยาวนานกว่า 20 ปี คนดีคนเก่งไม่เลือกมีอาชีพครูอาจารย์ แม้แต่อาจารย์มหาวิทยาลัยที่ว่าดีที่สุด ก็มีปัญหาในการสรรหาและคัดเลือกคนเก่งคนมีความสามารถเข้าสู่เข้ามาเป็นครูอาจารย์รุ่นใหม่ของตน

ในสหรัฐอเมริกา ส่วนหนึ่งของความพยายามที่จะปฏิรูประบบการศึกษา ประธานาธิบดี Barrack Obama ต้องการผลักดันนโยบายจ่ายเงินค่าตอบแทนครูให้เป็นไปตามระบบคุณธรรม (Merit Pay for Teachers) นั้นคือการจ่ายเงินค่าตอบแทนครูโดยการให้รางวัลสำหรับการสอนที่ดีเลิศ (Excellence in Teaching)

ในประเทศไทย ในโรงเรียนของรัฐบาล ซึ่งเกือบเป็นร้อยละ 90 ของระบบการศึกษาทั้งหมด มีครูอาจารย์และบุคลากรทางการศึกษากว่า 500,000 คน ครูอาจารย์ได้รับค่าตอบแทนตามวุฒิการศึกษา และประสบการณ์คือปีในการทำงาน แต่คำว่าวุฒิการศึกษานั้น ตั้งอยู่บนฐานที่ว่าสถาบันผลิตรูทุกแห่งที่รัฐบาลให้การรับรองนั้นมีคุณภาพเหมือนกัน ค่าตอบแทน หรือเงินเดือนเท่ากัน ซึ่งไม่เป็นความจริง สถาบันการศึกษามีความแตกต่างกันในคุณภาพการศึกษา และเอกชนทั่วไปเขามีความเข้าใจและมีข้อมูลด้านนี้ดี เมื่อต้องรับคนเข้าทำงาน

ค่าตอบแทนของครูอีกด้านหนึ่งคือ เป็นไปตามประสบการณ์ในการทำงาน การทำงานแม้จะมีระดับขึ้นที่ต่างกัน แต่โดยส่วนใหญ่ เป็นแบบความชั่วไม่มี ความดีไม่ปรากฏก็รับไป 1 ขั้น ส่วนคนที่ได้ 2 ขั้นนั้น ก็มักจะไม่มีคำอธิบายว่าใช้ฐานในการให้อย่างไร จนมีคำกล่าวว่า “ความสำคัญของคน อยู่ที่ผลของงาน” แต่ในระบบที่ไม่ได้มีการใช้คุณธรรม (Merit System) “ความสำคัญของคน อยู่ที่ว่าเป็นคนของใคร” ครูจะได้รับค่าตแบแทนเพิ่ม ก็ต้องไปหางานที่สองหรือสามทำ เช่น ไปสอนพิเศษ ไปมี่อาชีพขายประกัน ขายสินค้าขายตรง การทำกิจการเองทีบ้านเป็นงานเสริม

ระบบการศึกษาในปัจจุบัน เปิดช่องให้กับระบบอุปถัมภ์ พวกพ้อง ด้วยมีการเมืองท้องถิ่น การฝากลูกฝากหลานเข้าทำงาน เรียกว่า Spoiled System หรือ Nepotism อ้นทำให้คนดีมีความสามารถไม่อยากเลือกทำงานในอาชีพครู คนที่มีความสามารถแต่ยากจน ไร้พวกพ้อง ก็ไม่ได้รับการส่งเสริมในวิชาชีพนี้ เพราะจะกลายเป็นคนไม่มีพวก

ค่าตอบแทนครูในระบบคุณธรรม

Merit Pay for teacher คืออะไร

จาก Wikipedia คำว่าค่าตอบแทนในระบบคุณธรรม หรือ Merit Pay เป็นคำที่ใช้อธิบายการจ่ายเงินตามผลของการทำงาน (performance-related pay) ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของการปฏิรูประบบการศึกา (educational reform) ดังเช่น การจ่ายโบนัส (Bonuses) ให้กับคนทำงานที่ทำงานได้ดีกว่าคนอื่นๆ โดยมีการวัดตามเกณฑ์ที่วัดได้ประเมินได้ (Measurable Criteria) ในประเทศสหรัฐอเมริกา ฝ่ายนิติบัญญัติยังมีความแตกแยกทางความคิดเกี่ยวกับการให้ค่าตอบแทนครูในระบบโรงเรียนของรัฐ และประเด็นนี้ได้มีการโต้เถียงกันในประเทศสหราชอาณาจักร และติดตามมาถึงในประเทศอย่างฝรั่งเศสด้วย

หลักการและเหตุผล
Rationale

การจ่ายเงินค่าตอบแทนตามประสิทธิผลของการทำงาน (Effectiveness) เป็นวิธีการมองของฝ่ายบริหารในภาคธุรกิจทั่วไป คือจ่ายเงินพิเศษให้แก่คนมีความสามารถ มีผลงาน ส่วนคนที่ไม่มีความสามารถก็ต้องมีการปรับปรุงวิธีการทงาน หรือมิฉะนั้นก็ต้องให้ออกจากระบบ

Lewis Solmon ประธานของมูลนิธิเพื่อการพัฒนาวิชาชีพครูในสหรัฐ ชื่อ Teacher Advancement Program Foundation ได้อ่างผลการศึกษาของ RAND โดยเปรียบเทียบผลสัมฤทธิ์ของโรงเรียนที่ใช้ระบบจ่ายเงินค่าตอบแทนครูตามผลงาน กับกลุ่มโรงเรียนที่ไม่ได้ใช้ระบบดังกล่าว (Control Group) โดยพบว่าโรงเรียนที่มีการปฏิรูประบบค่าตอบแทนครูนี้ร้อยละ 50 ของโรงเรียนในกลุ่มดังกล่าว นักเรียนมีผลการเรียนในสายคณิตศาสตร์ที่ดีขึ้น และร้อยละ 47 มีผลการเรียนที่ดีกว่าโรงเรียนในกลุ่มควบคุม (Control Group)

โรงเรียนที่ใช้ระบบ Merit Pay สามารถดึงดูดครูได้ดีกว่าโรงเรียนที่ไม่มีระบบ Merit Pay หรือการจ่ายเงินตามความสามารถของผู้สอน และในการนี้ เป็นการทำให้โรงเรียนในเขตที่มีปัญหาด้านสภาพเศรษฐกิจและสังคมต่ำที่ยากจะหาครูที่มีความสามารถมาทำงาน จากการศึกษาของ Teacher Advancement Program ในรัฐอริโซน่า (Arizona) พบว่า จากการติดตามครูจำนวน 61 คนที่เริ่มทำงานใน 2 โรงเรียนที่มีสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมต่ำในเขตพื้นที่การศึกษาเมดิสัน (Madison School District) ในทั้งสองแห่งนี้ พบว่าร้อยละ 21 ของกลุ่มครูดังกล่าวเป็นพวกที่ย้ายมาจากโรงเรียนในบริเวณที่มีสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมที่ดีกว่า

การจ่ายค่าตอบแทนครูตามผลงานนั้น สามารถแก้ปัญหาการที่ครูต้องออกจากระบบ Stronge, Gareis และ Little (2006) ให้ทัศนะเพิ่มเติมว่า การจ่ายค่าตอบแทนตามผลงาน ทำให้เกิดแรงจูงใจสำหรับครูในการทำให้ครูใหม่ไม่ละทิ้งงานอาชีพครู และมีผลดีต่อการเก็บรักษาครูดีที่มีประสบการณ์

ฝ่ายสนับสนุน
Political support

Barack Obama ประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกา ผู้มีประสบการณ์ทำงานด้านพัฒนาสังคมในยานชุมชนแออัดในเมืองชิคาโก (Chicago) ได้ให้การสนับสนุนนโยบาย Merit Pay for Teachers และเห็นว่าควรเป็นแนวทางการในการพัฒนาวิชาชีพครู แต่ทั้งนี้ต้องมีการปรับปรุงระบบการทดสอบ ไม่ปล่อยให้ระบบทดสอบต้องเป็นไปอย่างไม่มีหลักมีเกณฑ์ (Arbitrary Tests) ซึ่งเรื่องนี้ก็นำไปสู่ระบบการต้องปฏิรูประบบทดสอบใหม่ๆ ที่สามารถวัดสัมฤทธิผลของผู้เรียนได้อย่างสอดคล้องกับสภาพความเป็นจริง และสามารถให้หลักประกันได้ว่า ระบบทดสอบดังกล่าวมีการจัดทำอย่างสอดคล้องกับสัมฤทธิผลของแต่ละสายอาชีพ

ฝ่ายต่อต้าน
Political opposition

ฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยกับ Merit Pay ที่สำคัญก็คือสหภาพแรงงานครู อย่าง The National Education Association (NEA) และกลุ่ม American Federation of Teachers (AFT) โดยมองเห็นว่าระบบการให้ค่าตอบแทนแบบดังกล่าวยังเป็นสิ่งที่ไม่รอบคอบ (Quick Fix) และอาจนำไปสู่การลดประสิทธิผล (Effectiveness)ของการเรียนการสอนของครูที่ต้องใช้เวลาในการพิสูจน์ที่ยาวนาน ที่ระบบทดสอบเท่าที่มีอยู่ไม่สามาราถกระทำได้

ในส่วนของนักการศึกษาเองหลายคนเห็นว่า Merit Pay เป็นการไปลดทอนอำนาจของสหภาพแรงงานครู และเห็นว่า การให้ค่าตอบแทนตามความสามารถและผลงานแล้ว จะทำให้ครูไม่มีการรวมกลุ่มกันที่จะยืนหยัด เมื่อต้องขัดแย้งกับฝ่ายบริหาร ในยามที่ต้องมีการต่อสู้เพื่อสิทธิของครู และเมื่อต้องมีการต่อสัญญาจ้าง และเมื่อครูไม่มีพลังในการเรียกร้องสิทธิค่าคอบแทนโดยรวม เงินเดือนครูต่ำ ก็ไม่เป็นการดึงดูดครูรุ่นใหม่โดยรวมเข้าสู่ระบบการศึกษา

ความส่งท้าย

หลักง่ายๆของระบบเสรีนิยม ก็คือ หากต้องการคนดีคนมีความสามารถเข้าสู่อาชีพนั้นๆ ก็ต้องพร้อมจ่ายค่าตอบแทนที่เพียงพอ และต้องเลือกจ่ายตามความสามารถของเขา ในระบบเอกชนนั้น เขาถือว่าการจ่ายค่าตอบแทนเพื่อให้ได้คนดีมาช่วยงานนั้นเป็นหัวใจขององค์การ แต่ในระบบการศึกษาอย่างประเทศไทย รัฐบาลเป็นผู้ผูกขาดรายใหญ่ แต่ระบบค่าตอบแทนในกรอบราชการส่วนกลาง มีการปรับตัวได้ยากมาก ยกเว้นว่าจะต้องกระจายอำนาจการบริหารการศึกษา (Decentralization) และให้แต่ละท้องถิ่นได้มีความสามารถที่จะแข่งขันกันดึงดูดคนเก่ง คนมีความสามารถเข้าสู่วงการศึกษา ค่าตอบแทนครูที่จะเพิ่มขึ้นร้อยละ 10-20 จากที่เป็นอยู่ปัจจุบันนั้นไม่ใช่เรื่องใหญ่นัก หากแบ่งกันดำเนินการในแต่ละท้องที่ แต่หากจะต้องทำให้เงินเดือนครูทั้ง 600,000 คนขึ้นเงินเดือนแบบหน้ากระดาน ก็จะเป็นเรื่องยาก และไม่มีคำตอบว่า แล้วเราจะทำอย่างไรกับครูที่ไม่มีความสามารถ ไม่มีประสิทธผลทางการทำงาน

คนทั่วไปคงจะเห็นพ้องต้องกันว่า เราต้องการครูที่ดี และครูที่ดีควรได้รับรางวัลที่เหมาะสมแก่ผลงานของเขา แต่เราจะรู้ได้อย่างไรว่า เราได้ครูดีมาทำงาน และเขาทำงานได้ดีจริงมากน้อยอย่างไร เมื่อเปรียบเทียบกับบุคลากรอื่นๆ